随着我国社会经济体制的转型，原有管理体制下的行政审批制度和行政执法体制已不适应新体制的要求，必须进行改革。党的十七大报告指出：“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。要规范行政行为，加强行政执法部门建设。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机构。着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”
近年来，根据党中央、国务院关于深化行政管理体制和行政执法体制改革的部署要求，一些地方从实际出发，进行了综合行政执法试点，在执法的机构设置、职能转变、执法范围内容、管理体制以及运行机制等方面进行了积极探索，并取得初步成效。但是，我们应当注意到，目前行政执法工作仍存在一些不容忽视的问题。深化综合行政执法改革任重道远，尚有许多大课题亟待我们去研究。研究和做好综合行政执法体制改革工作是摆在机构编制部门面前的一项重要任务。
一、综合行政执法的起源和发展
综合行政执法改革源于城市管理相对集中处罚权改革。1996年，《中华人民共和国行政处罚法》正式实施，该法第十六条明确规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。从同年起，国务院陆续批准了北京宣武区、广州市、南宁市等城市开展相对集中处罚权试点工作。在总结经验的基础上，2002年8月，国务院下发了《关于进一步推动相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号），决定授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本行政区域内，有计划、有步骤地开展相对集中处罚权工作。2002年10月，国务院办公厅转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》（国办发〔2002〕56号），决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍实行综合执法的试点，其它省区市各选择1?2个具备条件的市（地）、县（市）进行试点。为了有机衔接相对集中处罚权工作和综合执法工作，中央编办和国务院法制办于2003年2月联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发〔2003〕4号），就两项工作的关系和贯彻落实问题作出了安排。至此综合执法试点工作在全国积极发展，呈现出良好态势。
2002年8月，厦门市按照国务院法制办《关于在福建省厦门市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2002]226号）文件精神，在全省率先开展相对集中行政处罚权试点工作，制定出台了《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》，建立了体制顺畅的行政执法长效机制，城市面貌发生了明显的变化，厦门市先后荣获国际花园城市、国家卫生城市、联合国人居奖、全国文明城市等殊荣。厦门市翔安区还率先开展大综合执法试点，将综合执法的范围扩大到农林水执法、文化执法、卫生执法等方面，取得了一定的成效。
二、综合行政执法存在的问题
（一）执法依据不充分。实行综合行政执法的依据目前有两点：一是《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定，经国务院批准或授权，省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关机关的行政处罚权。二是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、室等工作部门的设立，增加减少或合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。上述规定仅从法理上明确了综合执法机构执法主体资格。从实践中看，直接赋予综合执法机构执法主体资格的情况有两种，一种是省市人民政府在关于所辖市实行综合执法试点方案的批复中赋予，另一种是省市人大制定地方性法规明确赋予。但现行的法律、法规如：《城市规划法》、《环境保护法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市道路管理条例》等都明确规定各业务行政主管部门行使处罚权，这些法律、法规从效力上高于地方性法规和政府规范性文件，从内容上与《行政处罚法》发生明显的法律冲突。这使得综合执法机构的执法依据显得不充分，只得被动“借法执法”。
（二）综合执法范围不统一。实行相对集中行政处罚权的领域应该是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域。但是，具体应该包括哪些领域？并没有一个统一的说法。如北京、广州综合执法范围涉及了公用事业管理、燃气管理、供水管理、节水管理、出租车管理、建筑施工现场管理、河湖管理、房屋国土管理、人防工程建设等全部或部分行政处罚权。深圳等地更是实行了跨系统、跨行业综合执法。执法范围包含了城市管理、环境卫生、文化市场、房屋租赁、旅游市场、劳动管理、计划生育等七大领域。厦门市目前仅翔安区的综合执法范围扩大到农林水、文化、卫生等方面，但由于这三个方面不在《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》赋予职权的范围内，因此综合执法体制不顺，存在执法主体资格不合法问题，该区只好采取委托执法的方式加以理顺。执法范围不统一造成的弊端非常明显：一是不利于法制统一。各地执法各自为政，影响了行政执法严肃性。二是一些地方执法范围过大，增加了执法人员熟悉掌握有关法律、法规的难度，增加了工作强度，造成了执法不到位情况。同时肢解了行业管理职能，影响了行政管理整体效益。三是一些地方执法范围过窄，造成执法力量分散，执法覆盖面过小，增加了行政成本。
（三）综合执法部门与业务主管部门关系不顺。由于政府职能转变不到位，配套制度没有及时跟进，在实践中造成综合执法部门与业务主管部门产生诸多矛盾。一是工作衔接不到位。业务主管部门没有了监督检查权，加之与综合执法部门信息共享渠道不畅，所做的一些行政许可事项往往与实际情况脱节，且日常管理职责履行不到位。如厦门市翔安区现有卫生法律法规调整对象7593家，其中食品卫生3134家、公共场所卫生320家、职业卫生3805家、学校卫生122家、医疗机构207家、饮用水卫生5家，由于业务部门力量不足，日常管理不到位，而综合执法机构主体资格又有问题，综合执法难以开展，可能会给人民群众身体健康留下卫生安全隐患。同时，综合执法部门缺少了业务主管部门的支持，对一些技术性、业务性较强工作往往力不从心。二是多头审批与综合执法有矛盾。执法综合后，审批没有相应综合，管理工作效率没有从根本上提高。三是综合执法部门的业务指导关系不顺。综合执法机构直接隶属于政府，与业务主管部门是平级关系。而大部分法律、法规、规章都是由业务主管部门拟定的，行业主管部门在执法上更有经验，这种经验从体制上无法对综合执法部门产生作用。四是检验、检测机构与综合执法机构配合不顺。检验、检测机构目前大多仍隶属于各业务主管部门，由于体制上原因与综合执法部门业务衔接不顺。
（四）人员素质有待提高。现有综合执法机构人员大致由三部分构成。一是由原城监、市政园林、绿化等执法机构人员过渡移交。二是接收了一些复转军人。三是招考了部分工作人员。尽管各地在组建综合执法机构时都对工作人员素质提了一定要求，但为了解决现有执法人员的出路，各地大多进行了变通处理。综合执法机构人员主体仍是原专业执法机构人员。这些人员大都年龄偏大、文化程度偏低，习惯于打“集团战役”和“人海战术”，对综合执法要求的“阵地战”和“单兵战术”很不适应。行政综合执法涉及的专业领域多，涉及的法律、法规200多项，对人员的素质要求也非常高，不仅要熟悉各专业领域的法律、规章，而且要清楚每项执法程序，甚至要掌握专门的检查技术。从目前情况看，人员素质显然不能适应工作需要。此外，按照上级文件要求,执法人员必须是国家公务员,过去执法人员大多是事业编制,如何按照有关规定考试录用,择优选配,对落选人员如何进行妥善安置等等,这些都是各地改革实践中不可回避的问题,需要试点单位认真加以研究和探索。
三、深化综合行政执法体制改革的几点对策
综合行政执法目的的实现以及当前综合行政执法中存在的问题的解决，从根本上来说应该是改革的深化和体制的完善。针对当前综合行政执法中存在的问题，我们应当理清思路，统一规划，科学界定，标本兼治，进一步深化综合行政执法体制改革。
1、明确综合行政执法的主体资格和法律地位
在我国目前的法律规范中，并没有关于主体资格的统一规定。2000年9月国办发[2000]63号文明确要求：试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门内设机构或下设机构。这一规定是确立综合行政执法机关行政主体地位的政策性指导，地方政府在行政执法体制的建立和完善中应该通过法律程序明确综合行政执法机关的法律地位。但是，在现实工作中也并没有按照规定主旨那样充分的展开，造成许多城市的综合行政执法体制的设置不尽合理。有必要进一步完善综合行政执法权的法律依据，制定综合执法专门法律法规，在法律中规定综合行政执法机关的性质和主体资格，做到有法可依和行政法治的完善统一。综合行政执法机关是相对集中行政处罚权的具体行使机关，在赋予其法定职权时必须明确其行政主体的法律地位。只有明确其法律地位，才能保证权责能相统一，保证综合行政执行权合法、有效行使，体现法治政府和保障公民合法权利的理念。
2、合理界定综合行政执法的范围
综合应包含两个层面的内容。从横向看，综合内容不宜搞成包罗万象的大杂烩，影响执法效果。应坚持以下原则。一是突出重点。以市容环境卫生执法为核心，适当集中其他方面的职权。二是具有关联性。综合执法内容之间在性质等方面应有内在联系。三是易于操作。专业性、技术性较强的执法工作不宜集中。如，房地产管理中的执法，往往与房地产行政管理过程紧密联系，有没有必要成立专门的执法队伍或者由专门执法机构实施行政处罚权值得认真研究。再如煤气、供热管理和设施的管理，问题也比较复杂，不能简单地集中行政处罚。各地综合执法机构的执法范围宜相对统一，便于实施专业化规范管理。从纵向看，应重心下移，突出区执法机构在执法工作中的主力军作用。要改变多层执法的状况，按区域设置执法机构并实行属地管理。行政执法机构主要在城市和区、县设置。省、自治区政府各部门不再单独设置行政执法机构。市、区执法机构职责权限应各有侧重，市级重点负责政策研究、监督指导和重大执法活动的协调，具体的执法活动主要由区执法机构负责。
3、正确处理综合执法机关与行政主管部门的关系
综合行政执法机关与相关政府职能部门存在两种关系：（1）综合行政执法机关对相关政府职能部门的保障和辅助决策作用；（2）相关政府职能部门对综合行政执法机关的先期指示作用。需要通过相关法律法规予以明确。同时，要按照《行政许可法》的规定，进一步清理行政审批项目，规范行政许可实施程序，探索实行相对集中行政审批权。主要是两类相对集中方式：一是将多个审批机关行使的职能相近的审批事项，合并由一个部门统一行使；二是将目前属于协调性质的“一门式受理”和“并联式大厅”的审批机构逐步转变为实质性、相对独立的审批机构。实行相对集中行政审批权，就目前地方政府的现有职能和机构设置，还存在着体制性障碍，要按照党的十七大关于加大机构整合力度、探索实行职能有机统一的大部门体制的要求，与综合行政执法试点相结合，抓紧制定行政管理体制改革总体方案，从行政管理的总体上进行政府职能重组和政府机构改革。要积极推动政社分开、政企分开，培育发展社会中介组织，将检验、检测工作逐步社会化。规范明确业务主管部门与综合执法机构的职责权限，建立沟通协作机制。明确国务院、省政府业务主管部门对下一级城市综合执法机构的业务指导和监督职责，促进工作水平的提高。
4、建设一支高素质的综合执法队伍
要全面清理行政执法机构现有人员，清理临时人员和借调人员。对于专门执法人员应该建立资格准入制度，逐步按《公务员法》要求，严格标准，公开考试，择优录用，经培训后上岗，并实行轮岗制度。加强对综合行政执法机关的人事领导和业务培训，提高政治素质和业务水平，建立一支保障有力的执法队伍。要加强程序制度建设，规范执法程序，促进执法公开、公正，实现依法行政、执法为民。树立“管理就是服务”的理念，坚持人性化执法、文明执法，协调解决民生问题。严格实行“罚缴分离”、“收支两条线”制度，罚没收入要全额上缴财政，行政执法经费由财政予以保障。应当配备与履行行政执法任务相匹配的行政执法装备，树立规范执法、严格执法的良好形象。建立责任制约机制，科学合理地界定行政执法机构和执法人员的权力与责任，严格实行行政执法责任制、评议考核制和行政执法过错追究制度，做到“执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”。
总之，建设法制型、服务型政府既是我们的宏伟目标，更是我们面临的十分紧迫的任务，艰巨而复杂，任重而道远，迫切需要进?步深化行政执法体制改革，切实转变政府工作职能，真正建立起符合法治政府要求的行政执法体制、权力运行机制，真正使行政执法有利于解放和发展生产力，有利于经济社会又好又快发展，真正做到执法为民、执法利民。
（厦门市翔安区委编办方文群、郭志养供稿)